Update EU-Emissionshandel: Abfallverbrennungsanlagen erstmals erfasst

1           Ausgangslage – bisheriges Regime

Das EU-EHS erfasst nach Art 2 Abs 1 Emissionshandels-RL[1] die in den Anhängen I und III aufgeführten Tätigkeiten sowie die in Anhang II genannten Treibhausgase. Zentrale Auffangtätigkeit ist die Verbrennung von Brennstoffen in Anlagen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von über 20 MW. Von dieser Tätigkeit sind Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen Abfällen oder von Siedlungsabfällen ausdrücklich ausgenommen. In Österreich ist diese Systematik nahezu wortgleich in § 2 Abs 1 Z 1 iVm Anh 3 Z 1 EZG[2] umgesetzt.

Die Ausnahme für Siedlungsabfälle ist seit 01.01.2024 eingeschränkt wirksam: Anlagen für die Verbrennung von Siedlungsabfällen mit einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von mehr als 20 MW sind zwar als Tätigkeit erfasst, jedoch ausschließlich für Zwecke des "monitoring, reporting and verification (MRV)". Eine Abgabepflicht für Emissionszertifikate besteht bislang nicht.[3]

Der Begriff des Siedlungsabfalls war in der Emissionshandels-RL bisher nicht definiert. Nach dem Leitfaden der EK zur Emissionshandels-RL ist auf die Abfallrahmen-RL[4] und den Europäischen Abfallkatalog zurückzugreifen, wobei es uE nicht allein auf die Einordnung im Abfallkatalog, sondern auf eine herkunftsbezogene Betrachtung der Abfallströme ankommt. Ausreichend ist zudem ein bloß relatives Überwiegen des Siedlungsabfallanteils nach Masse. Die EK bejaht dies bereits bei einem Anteil von 34 % gegenüber je 33 % gefährlicher und sonstiger Abfälle.[5]

Anlagen für die Verbrennung gefährlicher Abfälle sind demgegenüber unverändert vollständig vom EU-EHS ausgenommen.

Schließlich hatte die EK nach Art 30 Abs 7 Emissionshandels-RL bis 31.07.2026 einen Bericht vorzulegen, in dem sie die Durchführbarkeit einer vollständigen Einbeziehung von Siedlungsabfallverbrennungsanlagen in das EU-EHS – auch mit Blick auf eine Aufnahme ab 2028 – bewertet. Auf dieser Grundlage ist der nun vorliegende Änderungsvorschlag der EK ergangen.

2           Änderungsvorschlag

Die EK hat am 17.07.2026 ihren Vorschlag zur Änderung der Emissionshandels-RL (im Folgenden: Vorschlag) vorgelegt.[6] Für Abfallverbrennungsanlagen bringt der Vorschlag einen Systemwechsel.

2.1       Wegfall der bisherigen Ausnahme

In Anhang I der Emissionshandels-RL soll eine neue, eigenständige Tätigkeit "Abfallverbrennung und Abfallmitverbrennung" geschaffen werden, die die Beseitigung oder Verwertung nicht gefährlicher Abfälle in Abfallverbrennungs- und Abfallmitverbrennungsanlagen erfasst. Der Anlagenbegriff folgt den Definitionen der Industrieemissions-RL. Die Kapazitätsschwelle wird mit über 3 t/h an Anhang I Nr 5.2 lit a dieser RL angelehnt.[7] Zugleich wird die Ausnahme von Anlagen zur Verbrennung von Siedlungsabfällen gestrichen. Anlagen für die Verbrennung gefährlicher Abfälle bleiben ausgenommen.

Erstmals führt der Vorschlag in Art 3 lit aj und ak Begriffsbestimmungen für "gefährliche Abfälle" und "Siedlungsabfälle" ein. Es handelt sich dabei um Verweise auf die Abfallrahmen-RL und nicht um autonom emissionshandelsrechtliche Definitionen. Die neue Tätigkeit erfasst nach dem Vorschlag sämtliche nicht gefährliche Abfälle. Der Definition des Siedlungsabfalls kommt daher uE im neuen System nur mehr untergeordnete Bedeutung zu.[8]

2.2       Gestufter Einstieg in die Abgabenpflicht

Anlagen, die ab 2031 dem System unterliegen, sollen nach dem neuen Art 12a nur stufenweise zur Abgabe von Zertifikaten verpflichtet werden: 25 % der für 2031 berichteten geprüften Emissionen, 50 % für 2032, 75 % für 2033 sowie 100 % für 2034 und jedes Folgejahr. Ab 2035 sind Zertifikate entsprechend allen im Vorjahr berichteten geprüften Emissionen abzugeben.[9]

Entscheidend ist eine Einschränkung: Die stufenweise Einführung gilt nicht für Anlagen, die bereits jetzt in das EU-EHS einbezogen sind. Wer von der Übergangstrajektorie profitieren will, darf daher nach der aktuellen Rechtslage nicht vom EU-EHS erfasst sein. Diese Ausgangsposition ist bereits im jeweiligen materienrechtlichen Genehmigungsverfahren vorzubereiten.

2.3       Opt-out Möglichkeit

Der neue Art 12b eröffnet eine befristete nationale Opt-out-Möglichkeit. Die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats kann Anlagen der neuen Tätigkeit von der Abgabepflicht für die Emissionen eines Bezugsjahres bis 2035 befreien, wenn der Mitgliedstaat mindestens zwei der folgenden drei Bedingungen nachweist:

·       Bedingung (a) verlangt eine nationale CO₂-Bepreisung, die die neue Tätigkeit für die Jahre 2031 bis 2035 erfasst, deren Sätze durch ein bis 31.07.2029 in Kraft getretenes Gesetz festgelegt sind und die im Bezugsjahr tatsächlich über dem durchschnittlichen Auktionsclearingpreis liegt.

·       Bedingung (b) verlangt einen Zielkurs bei den Recyclingzielen nach Art 11 Abs 2 lit d und e Abfallrahmen-RL.

·       Bedingung (c) verlangt einen Zielkurs beim Deponierungsziel nach Art 5 Abs 5 der Deponie-RL.

Das Opt-out ist kein Instrument des einzelnen Anlagenbetreibers, sondern kann nur vom Mitgliedstaat selbst in Anspruch genommen werden. Der Mitgliedstaat hat seinen Antrag bis 31.07.2029 bei der EK zu notifizieren, den Nachweis von zwei der drei Bedingungen zu führen und die Menge der zu löschenden Zertifikate anzugeben. Die Ausnahme tritt in Kraft, wenn die EK binnen drei Monaten keinen Einwand erhebt.

Die EK formuliert in ihrem Vorschlag nicht eindeutig, ab wann und in welcher Höhe die Abgabepflicht nach Auslaufen des Opt-out besteht:

·       UE ist Art 12b als Befreiung von der Abgabepflicht für die Emissionen eines Bezugsjahres bis 2035 konstruiert und nicht als Verschiebung der stufenweisen Einführung. Nach Wegfall des Opt-out besteht daher die volle Abgabepflicht. Dafür spricht Erwägungsgrund 74, wonach ab 2035 Zertifikate entsprechend allen im Vorjahr berichteten geprüften Emissionen abzugeben sind.

·       Unklar bleibt der Beginn dieser vollen Abgabepflicht: Bei einer Worst-Case-Betrachtung sind bereits ab dem Abgabejahr 2035 100 % der Emissionen des Jahres 2034 abzugeben. Da Erwägungsgrund 75 jedoch von einer Opt-out-Möglichkeit bis Ende 2035 spricht, lässt sich auch vertreten, dass die volle Abgabepflicht erst 2036 oder – für die Emissionen des Jahres 2036 – erst 2037 einsetzt.

3           Ausblick

Der irische Ratsvorsitz strebt eine Einigung der Mitgliedstaaten bereits in der ersten Dezemberhälfte 2026 an. Das Europäische Parlament soll ebenfalls im "fast track" vorgehen, damit die Trilogverhandlungen Anfang 2027 beginnen können. Die Staats- und Regierungschefs haben eine endgültige Einigung bis Ende des ersten Quartals 2027 gefordert.

Auf nationaler Ebene enthält der Vorschlag als Grundregel eine Umsetzungsfrist bis 31.12.2028 mit Anwendung der Vorschriften ab 01.01.2029.

Betreiber geplanter oder in Genehmigung befindlicher Abfallverbrennungsanlagen sollten daher bereits jetzt zweigleisig vorgehen:

·       die Einstufung im laufenden Genehmigungsverfahren so ausrichten, dass die Anlage nach geltender Rechtslage nicht in das EU-EHS fällt und damit der gestufte Einstieg nach Art 12a offensteht.[10]

·       Parallel sollten die Zertifikatskosten ab 2032 in die Wirtschaftlichkeitsrechnung einbezogen werden.